Reflexiones sobre la política de seguridad contra el narcotráfico

Dr. Carlos Antonio Flores Pérez
Doctorado en Ciencias Políticas, Facultad de Ciencias Políticas, UNAM

Uno de los pensadores políticos más importantes del siglo XX, Max Weber, definió al Estado como aquella entidad que monopoliza la violencia legítima a lo largo de un territorio. Un Estado que es crónicamente incapaz de cumplir con esta premisa, se encuentra prácticamente en vías de extinción o, por lo menos, en una crisis permanente que trastoca todos los demás aspectos adicionales que las instituciones estatales formalmente regulan.

En la forma de dominación burocrática, que es la que corresponde al Estado contemporáneo, el aparato público determina los medios más eficientes para alcanzar objetivos determinados, a partir de una acción con arreglo a fines.

En esta racionalidad con respecto a fines que enmarca la operación de las burocracias gubernamentales, la evaluación de una política y sus alcances y limitaciones debe partir de una definición clara del problema, la articulación de un diagnóstico sobre las condiciones generales del mismo y la determinación de los resultados a los que se aspira alcanzar. Es decir, se debe tener claridad tanto en la concepción del problema como en los resultados que se pretende lograr respecto a él, con la acción del aparato público.

No puede haber estrategia triunfadora ahí donde no hay definición de objetivos prioritarios, jerarquización de los mismos ni planteamiento de metas concretas a alcanzar. Menos la puede haber cuando la definición básica del fenómeno a afrontar pasa por alto aspectos fundamentales que lo causan o contribuyen a su gravedad. Tampoco puede alcanzarse el éxito ahí donde los medios racionalmente más eficientes no se emplean para alcanzar los resultados a los que formalmente se aspira.

Digo todo lo anterior porque, sostengo, la política vigente del gobierno federal para enfrentar al narcotráfico es errónea, porque carece precisamente de claridad respecto a los objetivos que pretende alcanzar y parte de un diagnóstico insuficiente en relación a las causas que han conducido a que en la actualidad, sean algunos de los actores involucrados en esta actividad ilícita, quienes poseen mayor capacidad para desestabilizar al Estado mexicano.

Evaluar los desafíos que representa el tráfico de drogas para el Estado mexicano requiere diferenciar los distintos aspectos involucrados en esta actividad, a fin de determinar la capacidad de respuesta que las instituciones nacionales pueden tener para abordar una u otra de sus complejas aristas.

I. El tráfico de drogas como mercado ilegal.
Por principio de cuentas es preciso señalar que el tráfico de drogas es en sí mismo una actividad económica: se trata de la producción, transporte y comercialización de determinadas sustancias en función de un mercado que demanda las mismas, que por razones históricas han sido proscritas a partir de los intereses de la potencia hegemónica mundial, paradójicamente, aquella donde se encuentra el mayor consumo de drogas psicoactivas: Estados Unidos.

Se trata, pues, de un mercado clandestino de proporciones indeterminadas, pero que de cualquier manera tiene una relevancia tal que prácticamente no es susceptible de ser modificado por los esfuerzos punitivos individuales de ningún Estado, incluido el mexicano. A más de un siglo de política punitiva contra las drogas, es evidente que ésta no ha alterado los patrones de demanda sobre dichas sustancias.

La erradicación de la producción de drogas como mecanismo para abatir el consumo de las mismas es una evidente falacia de dicho enfoque. Tampoco se ha logrado alterar el mercado a partir de la persecución legal y policiaca de quienes se involucran en el negocio de las drogas.

La referencia frecuente en los discursos oficiales y/o mediáticos, a economías nacionales gravemente alteradas o enriquecidas por los capitales ilícitos provenientes de las drogas, o de omnipotentes barones del narcotráfico dueños de riquezas fabulosas con infinito poder de compra, constituyen otras tantas creaciones míticas que generalmente no se asientan en análisis sólidos, sino que sirven para justificar por igual aciertos y fracasos de una acción gubernamental, construida más a partir de frases retóricas que de referentes objetivos.

Hoy por hoy los analistas más serios de la dimensión económica del tráfico de drogas, como el propio Francisco Thoumi, ex Coordinador de investigaciones del Programa de las Naciones Unidas para el Control de las Drogas y la Prevención del Crimen, establecen que el volumen global de los recursos generados por el negocio de las drogas permanece indeterminado, pero que el ingreso que éstas representan para los países involucrados está lejos de constituir su principal fuente de recursos. Incluso, en países emblemáticos del problema del narcotráfico, como Colombia, una utópica erradicación total de coca no habría de traducirse más allá de una recesión local de un par de años.

No es en sí mismo el factor económico del tráfico de drogas el que genera los mayores problemas de inestabilidad para el Estado mexicano, ni sus recursos son comparables a los que genera en su conjunto la economía formal, lo que no significa que la ganancia económica deje de ser la premisa fundamental en torno a la cual se constituye dicha actividad y que le hace altamente redituable en lo particular a los grupos de individuos que en ella se involucran.

Y estas ganancias significativas, si bien incapaces de desestabilizar a la economía nacional, sí ofrecen un asset favorable para la reproducción de la actividad ilícita, ya que retroalimenta directamente la capacidad de los grupos delictivos para desarrollar violencia y adquirir mayor influencia en distintos espacios de la vida lícita.

Por tanto, si bien el Estado mexicano no puede afectar unilateralmente un mercado global de bienes ilícitos altamente demandados, sí podría ser capaz de atacar más eficientemente al lavado de dinero y asegurar los activos vinculados al delito, como medio, no para alcanzar la finalidad utópica de “acabar con las drogas”, sino para contener en mayor medida a la delincuencia.

La estrategia actual del gobierno federal contra los grupos delictivos dedicados al tráfico de drogas prácticamente omite atacar sistemáticamente a las ganancias obtenidas por los traficantes de droga. La Unidad de Inteligencia Financiera del gobierno federal está lejos de constituir una herramienta eficiente para acotar la capacidad operativa de los grupos delictivos.

II. Las drogas como problema de salud pública en México.
Desde hace algunos años, el término narcomenudeo ha ocupado crecientemente un lugar destacado en el discurso oficial. Aunque no se le ha brindado específicamente una definición unívoca, se hace referencia con él a la venta al detalle o minorista de drogas psicoactivas.

Se trata de un término esquivo, que en ese discurso oficial pareciera a momentos hacer alusión a un fenómeno delictivo nuevo, distinto al narcotráfico de gran escala, y otras tantas veces, lo ubica como extensión de este último. El resultado práctico de esta ambivalencia no es menor: se traduce en la falta de claridad en el diseño de políticas gubernamentales y en los objetivos a alcanzar mediante ellas.

La producción y tráfico de drogas es una realidad en el país desde el primer tercio del siglo XX. Esta actividad se incrementó ampliamente hacia finales de la década de los sesenta y, hasta ahora, parece virtualmente inagotable.

La venta al menudeo de drogas en México, no es tampoco un factor novedoso. Sí lo es, en cambio, el número ascendente de puntos de venta de droga y de población interesada en consumir semejantes productos. Aunque no existen suficientes estudios al respecto, es esta una realidad que se puede constatar empíricamente: basta indagar prácticamente en cualquier colonia de cualesquier localidad, dónde debe acudirse para adquirirlas.

Históricamente, México había sido considerado una zona de producción y tránsito de drogas, que habrían de ser comercializadas hacia su vecino del norte. Se daba prácticamente por hecho que el consumo local de drogas era un problema marginal. En consecuencia, durante mucho tiempo se asumió que, en la larga cadena comercial del tráfico de drogas, México no ofrecía un mercado de consumo relevante.

En nuestro país, el instrumento más amplio de medición de las tendencias del consumo de drogas lo constituye la Encuesta Nacional de Adicciones, que realiza cada 4 años el CONADIC.  Por alguna desconocida razón, a finales de mayo de 2007, la versión más reciente publicada en el sitio web del CONADIC sigue siendo la correspondiente a 2002, hecho que dificulta contar con una evaluación actualizada y objetiva del fenómeno del consumo, en años en los que es versión frecuente que éste se ha incrementado.

De cualquier manera, según la ENA de 2002, 3 millones 508 mil 641 personas habían hecho uso de drogas ilícitas. Las drogas más empleadas: en primer lugar, la marihuana; en segundo, la cocaína. La encuesta mostró además una reducción en el uso de inhalables. También el consumo de heroína fue marginal.

La población consumidora es mayoritariamente masculina (2 millones 697 mil 970, frente a 810 mil 671 mujeres); y urbana (2 millones 945 mil 399, frente a 563 mil 242 personas asentadas en zonas rurales).

Más allá de que la cifra proporcionada por la encuesta no permite distinguir con mayor precisión al usuario ocasional del adicto consuetudinario, resulta evidente que, en un país de más de 100 millones de habitantes, la proporción manifiesta de consumidores está aún lejos de alcanzar niveles de alarma.

No que ello no pueda llegar a ocurrir, si se agudizan las tendencias prevalecientes de cambio en los patrones culturales de demanda de drogas ilícitas. Pero, al menos  según los datos de esta encuesta, no se aprecia una pandemia de consumo de drogas entre la población mexicana. Se trata de una población numéricamente importante, pero aún comparativamente reducida frente al total de mexicanos.

Esto no implica, desde luego, que el problema carezca de interés. Sin embargo, obliga a pensar, en una perspectiva estratégica, cuáles son los objetivos a alcanzar y cuáles son los medios más efectivos para lograrlo. En términos de consumo, es claro que la política punitiva es irrelevante: la disminución del mismo se logra mejor a partir de políticas de salud pública, no de seguridad.

Por lo visto, esta no es la forma de concebir el problema por parte de la autoridad. La forma de presentar el balance de cifras en el combate a las drogas, por parte del gobierno federal, evidencia un especial interés por mostrar numéricamente que se hace algo y se desquita el presupuesto. Cito: Al 31 de julio de 2006, se ha impedido que 7 mil 970 millones de dosis de estupefacientes lleguen al mercado, lo cual representa una pérdida de aproximadamente 430 mil millones de pesos, para el narcotráfico.

Una cifra bárbara si se tiene en cuenta que la población mundial en 2005 era de alrededor de 6 mil 500 millones de habitantes. Es decir, en un periodo muy reducido de tiempo, se asume que se ha “salvado” a la población de una cantidad de droga que permitiría dar una dosis a todos y cada uno de los habitantes de este planeta, y todavía habría un remanente, para quien deseara repetir.

Más allá de lo estratosférico de la cifra, no se distingue si se alude al mercado internacional de las mismas, o al local, aunque es posible que no haya mercado alguno que demande tal cantidad de drogas. Por otra parte, también astronómicas las pérdidas así medidas: la cifra equivale aproximadamente al 4.5% del PIB en 2006 y constituiría algo más de la sexta parte del total de exportaciones legales de México en ese mismo año.

La eficiencia burocrática elevada exponencialmente. Pero la danza de cifras cobra otro matiz cuando se señala que, de enero de 2001 a junio de 2006, fueron detenidos 73 mil 225 delincuentes dedicados al tráfico de drogas. En el primer semestre de 2006, el número de detenidos por narcomenudeo fue de 18 mil 464, en 51 mil 307 operativos y cateos realizados.

En 2004, la población penitenciaria nacional, incluyendo procesados y sentenciados para los fueros federal y común, fue de 190 mil 509 reclusos. Por tanto, si se validan los datos del Informe Presidencial, se tiene que, tan sólo por el rubro de narcomenudeo, en el primer semestre de 2006 se aseguró un número de personas equivalente a casi el 10 % de la población penitenciaria existente dos años atrás.

A este ritmo, en pocos años se podría duplicar el número de reclusos del país, si no fuera porque seguramente la capacidad del sistema de procuración de justicia para procesar tantos casos acumulados, habría seguramente de colapsar. El desglose de los 73 mil 225 delincuentes detenidos por tráfico de drogas es elocuente: 72 mil 523 fueron distribuidores al menudeo.

Fuente: PGR SIEDO. Del 1 de diciembre de 2000 al 19 de junio de 2006.

Así, la supuesta eficiencia gubernamental en el combate al tráfico ilícito de drogas, está descansando esencialmente en cifras magnificadas, derivadas a su vez de la persecución de lo que ha sido considerado como narcomenudeo. Pero aún los números correspondientes a este fenómeno pueden estar artificialmente incrementados, a fin de mostrar resultados. La definición del narcomenudeo, según el documento presidencial se expone a continuación:

Se conoce como narcomenudeo al conjunto de actividades ilícitas, consistentes en la posesión, comercio y suministro de narcóticos en pequeñas cantidades.

Es preciso reparar en las palabras posesión de narcóticos en pequeñas cantidades. Así, con una demanda nacional todavía exigua de drogas psicoactivas, es no solamente posible sino probable que buena parte de los “narcomenudistas” detenidos no sean otra cosa que los propios consumidores de dichas sustancias, quienes las poseen en pequeñas cantidades.

No se trata, desde luego, de construir una visión idílica del vendedor de drogas al menudeo ni del consumidor de las mismas. El propósito es destacar el sesgo e inviabilidad en el mediano y largo plazo de una política gubernamental que concibe a la detención carcelaria como única opción de respuesta de la autoridad hacia el fenómeno.

De seguir este esquema, habrán de saturarse aún más los sistemas de procuración de justicia y readaptación social. Además, se correrá el riesgo de extender horizontalmente la corrupción en cuerpos policiacos poco profesionalizados.

Penalizar en todo caso la posesión de drogas psicoactivas no necesariamente tiene que derivar en el encarcelamiento del inculpado. Las herramientas del derecho penal sobrepasan la mera privación de la libertad y pueden orientarse en su caso hacia la obligación del adicto a recibir tratamiento de desintoxicación y abandono de hábitos de consumo.

Destaca además la prevalencia de la visión de “cártel” de las organizaciones delictivas dedicadas al narcotráfico, que lleva a la autoridad a suponer que éstas estarían en condiciones de dominar toda la cadena productiva-comercial de drogas ilícitas y donde aún los vendedores “al detalle” estarían orgánica y jerárquicamente vinculados a los grandes capos. Es como considerar que el dueño de la miscelánea de la esquina se encuentra organizacionalmente vinculado con Lorenzo Servitje, porque vende productos Bimbo.

III. Tráfico de drogas como factor generador de corrupción y violencia.
No se puede soslayar, sin embargo, que parte de la violencia de alto impacto que se aprecia actualmente en diversas ciudades del país no está ya solamente asociada al interés de los grupos delictivos por controlar plazas geográficamente estratégicas para introducir droga hacia el mercado estadounidense, sino para comerciarla en ellas. Tal es el caso, por ejemplo, de Acapulco y Zihuatanejo en Guerrero, centros turísticos por excelencia, y Monterrey, Nuevo León, la tercera urbe más poblada del país.

No toda la venta al menudeo de drogas se vincula estructuralmente a las organizaciones grandes del narcotráfico, pero al menos dos de ellas sí podrían estar generando nuevos esquemas de comercialización a nivel local: la del Golfo y la de Sinaloa. Así, por ejemplo, en un reciente video que ha circulado en los medios de comunicación nacionales, un presunto sicario de la primera de estas agrupaciones delictivas señala que dicha organización controla el 30% de las “tienditas” de droga al menudeo que operan en Veracruz. El mismo individuo expone que cuentan con un censo, según el cual existen 600 establecimientos de ese tipo en la localidad.

La tendencia de las grandes organizaciones de traficantes de drogas mexicanas de generar y controlar un mercado local es relativamente nueva. Diversos trabajos sociológicos muestran que, en la cosmovisión tradicional del traficante nacional, generalmente oriundo de la región noroccidental del país, el consumo de las mismas era considerado un signo de debilidad, e incluso, el suministro local era considerado poco ético.

Este último aspecto no se debía meramente a la benevolencia del delincuente, sino al hecho documentado de que históricamente, en las condiciones propias de un régimen autoritario y fuertemente centralizado, con capacidad de controlar prácticamente a todos los actores sociales relevantes –incluyendo a la delincuencia organizada-, el tráfico de drogas y quienes lo llevaban a cabo, se desarrollaron, en acuerdos transaccionales corruptos, bajo la tutela de miembros del poder político.

En nuestro país, la producción de drogas y su tráfico hacia Estados Unidos es un fenómeno presente, al menos desde las primeras décadas del siglo XX. En un primer momento, México no penalizaba esta actividad, y no fue sino hasta 1916 que se promulgó la primera prohibición de traficar con productos opiáceos, derivada a su vez de la política internacional que desde entonces comenzaron a impulsar los Estados Unidos.

En los años veinte surgieron leyes federales que prohibían el cultivo y comercio de marihuana y adormidera. Durante los años treinta, la presión estadounidense por expandir su política punitiva respecto a las drogas psicoactivas continuó, en detrimento de estrategias alternativas que entonces apoyaba el gobierno mexicano, que encuadraban fundamentalmente el problema como un asunto de salud pública.

En consecuencia, a partir de esos años, pero con mayor notoriedad desde la segunda mitad de los cuarenta, el fenómeno comenzó a recibir un trato esencialmente coercitivo. A partir de 1947, el control de la producción y trasiego de drogas ilegales se adjudica formalmente a la Procuraduría General de la República. Sin embargo, como extensión de la lógica funcional de un régimen afecto al frecuente divorcio entre normas y prácticas, el control efectivo se otorgó a la Dirección Federal de Seguridad.

No se puede analizar con rigor el fenómeno del tráfico de drogas en México sin atender a la influencia que sobre él ejercieron históricamente las características específicas del régimen político que prevaleció desde finales de los años veinte hasta el cierre del siglo.

Un régimen autoritario, de partido de Estado, fuertemente centralizado, donde los círculos del poder podían ejercer un amplio control prácticamente sobre todos los actores sociales relevantes, incluyendo a la delincuencia organizada que, como es sabido, para perdurar requiere un factor fundamental: la corrupción del sector público.

Incómodo, pero cierto. El crimen organizado implica la organización del crimen: mientras más amplias las dimensiones organizativas y logísticas del grupo delictivo organizado y más extendida la duración temporal de sus operaciones, más difícil que el Estado sea incapaz de detectarlo. Esa amplia dimensión y perduración no pueden explicarse cabalmente, si entre los distintos factores de análisis no se tiene en cuenta uno fundamental, que constituye la protección brindada por determinados núcleos que, dentro del poder público, han prevaricado de sus funciones y de facto forman parte integral de la matriz criminal.

Hasta 1947, el vínculo de protección entre autoridades públicas y traficantes de droga, se limitaba generalmente a esquemas de contubernio entre gobernadores de entidades fronterizas y delincuentes. A partir de 1947, y con un crecimiento exponencial a partir de los años setenta, la protección de mayor importancia respecto al tráfico de drogas se ha asentado fundamentalmente en las estructuras de seguridad federales. A ello han contribuido por igual el hecho de que el tráfico de drogas sea un delito federal y que la logística necesaria para el mismo rebase generalmente los límites estatales, por lo menos, hasta que el negocio ilegal tuvo como mercado principal el estadounidense.

A finales de los años sesenta, el consumo de drogas se había incrementado notablemente entre los jóvenes de clase media de los Estados Unidos, motivado por la expansión de un movimiento contracultural y las secuelas de adicción que generó el amplio uso de enervantes por parte de las tropas norteamericanas en la guerra de Vietnam. México era, en esos años, un proveedor importante de marihuana y goma de opio para el mercado anglosajón.

El gobierno de ese país, cada vez más presionado por su propia opinión pública, trasladó la presión hacia su homólogo mexicano. En 1968, durante la campaña presidencial estadounidense, el candidato Richard Nixon retomó dentro de su discurso el combate a las drogas. En 1969, ya como presidente, Nixon puso en marcha una denominada Operación Intercepción, destinada a presionar al gobierno mexicano para que éste prestara una mayor colaboración en el combate al tráfico de drogas. Esta operación mantuvo prácticamente cerradas la frontera entre Tijuana y San Isidro por tres semanas, durante el otoño de 1969.

La respuesta del gobierno de México fue incrementar su esfuerzo en la erradicación de cultivos de marihuana y amapola. En 1975 el presidente Luis Echeverría inaugurará la denominada Campaña Permanente de Lucha Contra las Drogas del gobierno mexicano, que implicó el uso de tecnología para la ubicación y destrucción de plantíos y la puesta en marcha de la Operación Cóndor, que contó con la participación de 10 mil efectivos militares.

En el periodo que transcurre entre finales de los setenta y mediados de los ochenta, concurren diversos factores que habrán de favorecer la expansión del narcotráfico en México. El primero es el incremento de la demanda de narcóticos que tiene lugar en Estados Unidos. El segundo es la dispersión de los narcotraficantes, radicados originalmente en el estado de Sinaloa, hacia diversas partes del territorio nacional, a partir de la ejecución de la Operación Cóndor. El tercero es la modificación de las rutas internacionales de tráfico de cocaína, que a partir del fortalecimiento de la vigilancia de las fuerzas de seguridad estadounidense sobre las costas sudorientales de ese país, se ven obligadas a adoptar nuevas vías de tráfico y que habrían de pasar con mayor intensidad por territorio mexicano.

Esto obligó al establecimiento de acuerdos entre traficantes sudamericanos y sus homólogos mexicanos, quienes hasta el momento habían comerciado principalmente marihuana y heroína, y a partir de entonces, habrán de hacerlo también con cocaína. El cuarto es el incremento de la participación de las estructuras de seguridad mexicanas en la articulación del negocio ilícito, según se pudo apreciar con los testimonios recopilados en investigaciones propias.

A comienzos de la década de los ochenta, el tráfico de cocaína constituye una fuente de ingresos ilegales sin precedente en las estructuras de seguridad mexicanas, ya integradas a un esquema de corrupción importante, según se puede apreciar con lo expuesto hasta aquí, pero inmersas, en ese nuevo periodo, en un flujo de dinero ilícito nunca antes visto. Los montos de la corrupción prevalecientes en las instituciones mexicanas no se comparan con aquella generada a partir del ingreso masivo de cocaína al territorio nacional, que podían exceder considerablemente el propio presupuesto de una institución federal como la PGR. Fue precisamente el incremento de la circulación de recursos procedentes de la droga sudamericana, el factor que multiplicó la corrupción ya existente en las instituciones de seguridad nacionales.

A mediados de los ochenta, la policía más poderosa del régimen era la Dirección Federal de Seguridad, que una vez desarticulada la subversión de los años setenta, entró de lleno a combatir formalmente el narcotráfico. El resultado fue totalmente contrario a las expectativas establecidas oficialmente. En vez de combatir al narcotráfico, la DFS colaboró directamente en su reestructuración, tras la dispersión resultante de la Operación Cóndor.

Es en estos años que ocurre la primera etapa de centralización amplia del control del negocio ilícito del narcotráfico, donde la Dirección Federal de Seguridad desempeñó un papel fundamental en la extorsión de las organizaciones delictivas dedicadas a esta actividad. La desaparición de la DFS puso fin a un periodo de las relaciones entre criminales organizados y funcionarios públicos, enmarcadas en un esquema centralizado.

Culminó así el primer momento de alta centralización del negocio ilícito del narcotráfico, donde los cuerpos de seguridad del Estado desempeñaron un papel fundamental en la articulación del mismo. Cabe destacar, sin embargo, que este modelo centralizadono concluyó al término del sexenio de Miguel de la Madrid. Funcionarios del gobierno que le sustituyó fue capaz de efectuar un nuevo proceso de rearticulación y de protección estatal sobre el tráfico de narcóticos.

Tras la desaparición de la DFS, la Procuraduría General de la República se constituyó como el principal punto de contacto del Estado con la delincuencia organizada dedicada al tráfico de drogas. Entre finales de los ochenta y 1991, de acuerdo con diversos testimonios obtenidos, tuvo lugar una nueva centralización del negocio ilícito. Este proceso implicó la redefinición de la mecánica operativa del tráfico de drogas, que ya para entonces vinculaba directamente a las organizaciones colombianas y mexicanas.

Los vínculos entre organizaciones de tráfico de Colombia y México pueden rastrearse hasta mediados de los setenta, cuando el hondureño Juan Ramón Matta Ballesteros puso en contacto a grupos colombianos dedicados al tráfico de cocaína, con Miguel Ángel Félix Gallardo, entonces principal figura del tráfico de drogas en México, amigo y ex guardaespaldas de Leopoldo Sánchez Celis, gobernador de Sinaloa de otra época.

Esta relación se reforzó cuando a mediados de los ochenta, un emisario de la organización de traficantes de Medellín, ni más ni menos que el propio Gonzalo Rodríguez Gacha, viajó a tierras mexicanas para establecer un acuerdo de colaboración con Félix Gallardo. De ese viaje y de su afición a las costumbres y productos de estas tierras, Rodríguez Gacha derivaría su alias: “El mexicano”.

El acuerdo que se establece en este momento entre colombianos y mexicanos es que estos últimos habrían de recibir entre tres mil y cuatro mil dólares por cada kilogramo de cocaína transportado hasta la frontera con los Estados Unidos. En términos generales, así operó la cooperación entre las organizaciones de ambos países, hasta el periodo 1988-1991, cuando los traficantes mexicanos impusieron a los sudamericanos un nuevo acuerdo. Entre 1989 y 1991 los primeros exigieron, como parte de la retribución que habrían de recibir de los colombianos, que éstos les cedieran, en especie, el 30% de la cocaína que pretendían transportar por territorio mexicano. Hacia 1993, las organizaciones mexicanas obligaron a sus homólogas colombianas a cederles el 50% de la cocaína transportada por México, a fin de comercializarla directamente en el mercado estadounidense.

La forma en que se estableció el nuevo acuerdo, según los testimonios, fue la desarticulación de las organizaciones preexistentes –que contaban con distintas lealtades dentro de la estructura política– y el desarrollo o fortalecimiento de grupos alternos. La fuente señaló:

Primero, decapitan a Félix Gallardo los que tenían el control, y establecen un nuevo control. El nuevo control lo establecen creando el cártel del Golfo, con Juan García Abrego, y reformulando las cosas con los otros. ¿Por qué a Amado Carrillo lo sacan a los ocho meses de que lo meten a prisión en el año 89? Porque hubo un acuerdo, porque hay un acuerdo cupular. Acepta él las nuevas reglas, y las nuevas reglas estaban basadas en el control político.

Desde la segunda mitad de la década de los noventa, comienza a transitarse hacia un nuevo esquema en los vínculos de contubernio entre funcionarios públicos y delincuentes dedicados al tráfico de drogas ilícitas, donde estos parecen ya más atomizados y variables. No se aprecia ya una línea de predominio o patronazgo incuestionable.

La estructura de protección centralizada, que había operado durante los años precedentes, colapsó simultáneamente al desarrollo de una confrontación de poder en la cúspide del entramado político. En el mundo del tráfico de drogas, el correlato fue la vertiginosa pérdida de poder y virtual desaparición de una organización delictiva que cobró auge en el periodo anterior –la de Juan García Abrego, en el Golfo– y en el lento pero constante ocaso de otra poderosa organización: la de Amado Carrillo.

El efecto directo de esta transición, que desde entonces vive el país, se aprecia en la regionalización de los nuevos acuerdos de protección –por lo menos en su dimensión más visible– y en el incremento en la disputa violenta entre las nuevas organizaciones, que desean establecer un control hegemónico sobre determinadas zonas de la geografía nacional, consideradas estratégicas para el desarrollo del negocio ilícito.

Cabe destacar que la transformación política del país, a partir del año 2000, con la alternancia en la titularidad del poder ejecutivo, ha tenido por efecto secundario, indeseable e imprevisto, la fractura de la propia capacidad de las fuerzas de seguridad del Estado para actuar como mecanismos más o menos homogéneos y cohesionados, ya no digamos para aplicar la ley, sino incluso, para ejercer el control directo sobre la criminalidad organizada con fines distintos.

Tras la alternancia en el poder, ocurrida en 2000, diversos acontecimientos han mostrado un cambio notable en la correlación de fuerzas entre funcionarios y delincuentes en el establecimiento de vínculos de contubernio y protección, lo que a su vez afecta directamente las condiciones y premisas de operación de la delincuencia organizada. Las evidencias muestran que estos vínculos corruptos han perdurado. Sin embargo, se aprecia cada vez más una menor disposición de los delincuentes de mayor relevancia a aceptar la tutela del poder.

La confrontación que se apreció a lo largo del sexenio de Fox entre las diversas fuerzas políticas aunado a la desarticulación de varias instituciones de seguridad federales, incrementó naturalmente la capacidad de los delincuentes organizados para imponerse eventualmente en los nuevos acuerdos de protección, que cuentan ahora con incentivos especiales para establecerse en el ámbito local o con funcionarios federales de jerarquía media. Naturalmente, esto no implica que acuerdos de mayor nivel dentro de la estructura federal necesariamente se encuentren ausentes.

De cualquier manera, la descomposición institucional que esto implica y las confrontaciones concomitantes entre las múltiples redes de funcionarios convertidos en delincuentes y aliados a los traficantes, por obtener mayores beneficios, constituyen factores altamente negativos para la consolidación en México de un régimen democrático liberal, y pueden contribuir notablemente a erosionar aún más la hegemonía del Estado mexicano sobre su propio territorio.

Inmersas en disputas de poder entre las fuerzas políticas y arrastrando importantes inercias de incapacidad institucional, las organizaciones de seguridad del Estado, en los distintos ámbitos federal, estatal y municipal, se debaten entre la ineficiencia operativa, las dificultades para realizar labores de inteligencia y la corrupción endémica que ha conducido incluso a la confrontación directa entre distintas agencias, interesadas en proteger clientelas delictivas contrapuestas.

El notable incremento en la violencia generada por el tráfico de drogas es el producto de un esquema atomizado de redes criminales, donde las distintas fuerzas involucradas –el Estado y las propias organizaciones delictivas– se aprecian incapaces para establecer nuevas condiciones hegemónicas que permitan contener la actividad ilícita de acuerdo a lo previsto por la ley, o al menos articularla bajo criterios de operación estables, que no repercutan necesariamente en una percepción social de inseguridad y riesgo, debido a los efectos del continuo derramamiento de sangre que las condiciones de disputa actual favorecen.

Ejecuciones, decapitaciones, desmembramientos, ataques con granadas de fragmentación, incursiones para ejecutar policías se han convertido en una realidad cotidiana en estados como Baja California, Guerrero, Michoacán, Nuevo León, Sinaloa y Tamaulipas. Con menor intensidad esta realidad ha estado presente también en Chihuahua, Oaxaca, Quintana Roo, Sonora y Tabasco.

En medio de estas circunstancias inéditas en el México contemporáneo, y debido a la asociación directa con la violencia generada por la delincuencia organizada en otros países del continente, diversas voces mediáticas han hecho referencia a la “colombianización” de México, colocando sin más etiquetas a un fenómeno que requiere una evaluación de mayor seriedad.

Cuantitativamente México dista mucho de alcanzar los niveles de violencia de Colombia. Este país ha sufrido reiteradamente atentados terroristas a lo largo de los últimos años. Sin embargo, ésta no es una condición inmodificable: los cambios políticos que México ha tenido recientemente y las rearticulaciones estructurales que éstos han implicado en la operación del crimen organizado, junto con la incorporación directa de actores con entrenamiento en guerra de baja intensidad como grupos ejecutores de la delincuencia, están favoreciendo la escalada de una violencia grave que cualitativamente evoca ya a la sufrida por aquella nación sudamericana.

El problema se hace aún más grave por la incorporación de un tipo de actor, que cuenta con capacidad para desatar una escalada de violencia significativamente mayor, a las filas de la delincuencia organizada. Se trata de desertores del Grupo Aeromóvil de Fuerzas Especiales del Ejército Mexicano , e incluso, otros tantos de corporaciones homólogas de países centroamericanos, como es el caso de los Kaibiles guatemaltecos.

Se trata de comandos de élite que tienen una gran capacitación para desarrollar operaciones de guerra de baja intensidad , que incluyen tácticas de guerra psicológica y generación de bases sociales de apoyo. Las decapitaciones con mensajes, en el primer punto, y el surgimiento de agrupaciones como la denominada Familia Michoacana, que no es otra cosa que una fachada de los propios Zetas, respecto al segundo, ilustran claramente la concepción operativa de este nuevo tipo de actor que participa ahora en las filas de la delincuencia. Se trata de individuos que no parecen amedrentarse por la capacidad de fuego del Estado: finalmente ellos se formaron dentro de los cuerpos con mayor capacitación y entrenamiento de seguridad del mismo.

IV. Consideraciones finales respecto a la política de seguridad contra el narcotráfico.
En estas condiciones es posible apreciar que el Estado mexicano no ha tenido hasta el momento una estrategia clara respecto a lo que intenta hacer con el problema del narcotráfico que, según se deduce de los resultados cotidianos, pretende encarar sin un diagnóstico objetivo que le permita establecer las metas por alcanzar y jerarquizar las prioridades respecto a los mismos.

Tampoco se aprecia con claridad el fin que pretende alcanzar en esta campaña. ¿Solucionar las distintas facetas del problema del tráfico de drogas con meros despliegues territoriales masivos y continuación de estrategias de erradicación de cultivos ilícitos? Se ha enunciado una guerra a partir de premisas retóricas que, sin embargo, carece de definiciones específicas sobre qué constituiría la victoria respecto a la misma.

Aún el esbozo de las organizaciones a combatir resulta incierto: hasta el 30 de noviembre de 2006, la versión oficial de las autoridades era que existían siete grandes organizaciones delictivas que controlaban el narcotráfico en el país: los Carrillo Fuentes; los Arellano Félix; el grupo articulado en torno a Joaquín Guzmán Loera; los Valencia; los Amezcua; la agrupación de Pedro Díaz Parada y la propia de Osiel Cárdenas Guillén.

Posteriormente al 1° de diciembre, la versión oficial es que sólo existen tres grandes organizaciones en el país, la que comandaba Osiel Cárdenas; la del Chapo y la de los Arellano Félix. Hasta hace poco, la PGR sostenía que la organización de Osiel se había aliado con los Arellano, hecho que no resulta imposible, dados los reacomodos del mundo delictivo.

Sin embargo, lo que constituye un hecho incontrovertible es que, más allá de la validez del mapeo gubernamental, hace tan sólo unas semanas se tuvo conocimiento de una organización delictiva encabezada por un individuo de origen chino, aparecido prácticamente de la nada, que se daba el lujo de guardar en un domicilio residencial del D.F. 205 millones de dólares. Como se recordará, se trata de la mayor cantidad de dinero encontrada en un sólo lugar, a nivel mundial, en toda la historia de la lucha contra las drogas. Pero entonces, ¿son tres las organizaciones poderosas en México, o cuántas son? ¿Se ha emprendido una guerra sin ubicar con claridad al enemigo?

Ciertamente, la gravedad del problema del narcotráfico no arranca en esta administración. El actual desorden es producto directo de graves omisiones del periodo precedente. A pesar de la captura de varios líderes relevantes de las estructuras del narcotráfico, es evidente que, por una matriz compleja de falta de voluntad, ineficacia y corrupción, el sistema de seguridad mexicano fue incapaz, durante los seis años anteriores, de hacer equivalentes la detención de delincuentes y la garantía del cese de su participación en actividades ilícitas, aún si se encontraban recluidos en los centros penitenciarios de mayor rigor, como fue el caso de Osiel Cárdenas; de recapturar a traficantes como Joaquín Guzmán Loera; de disminuir la violencia que la disputa entre las organizaciones encabezadas por ambos individuos generó crecientemente en varias entidades de la República y recuperar de facto el control territorial de las mismas.

Aún la estrategia más recurrida de lucha contra el narcotráfico –la erradicación de cultivos ilegales– sufrió un deterioro importante en términos de capacidad técnica, durante los seis años precedentes: en 2001, se contaba con un total de 87 aeronaves de ala fija y rotativa, adscritos a la Dirección General de Erradicación de la Procuraduría General de la República; en septiembre de 2006, el total se redujo a 82, de las cuales, 54 están en condiciones que no permiten su operación. Dicha dirección ha sido virtualmente desarticulada y su equipo se encuentra bajo control de la Secretaría de la Defensa Nacional. Su personal está ahora formalmente adscrito a la Policía Federal Preventiva, aunque según su propio testimonio, permanece inactivo.

En estas condiciones, la erradicación de cultivos ilegales que realiza en la actualidad el gobierno mexicano se realiza fundamentalmente por métodos manuales, que se traduce en la dificultad de alcanzar zonas geográficamente poco accesibles e incrementa los esfuerzos que se requiere desplegar para arrasar los plantíos.

La lucha contra la alta corrupción virtualmente se colapsó durante el sexenio de Vicente Fox. Mientras que en el mandato de Ernesto Zedillo se ordenó la detención de diversos servidores públicos de alto nivel, incluyendo a un gobernador y varios generales, la siguiente administración federal no procedió judicialmente contra ningún alto funcionario implicado en casos de corrupción.

Es en estas circunstancias en las que se desarrolla el combate al narcotráfico que realizan las autoridades federales, del cual, la principal acción que se ha impulsado han sido las Operaciones Conjuntas. Algún funcionario alguna vez me señaló que el propósito de dichas Operaciones Conjuntas emprendidas por el actual gobierno era justamente enviar un mensaje a la delincuencia de decisión del Estado y de rescate territorial. Sin embargo, es claro que la semiótica de los delincuentes es considerablemente más violenta y la mera presencia de contingentes de fuerzas de seguridad no es sinónimo de recuperación del territorio.

El principal programa adoptado durante el gobierno de Fox para hacer frente a la delincuencia fue el denominado “México Seguro”, que en los hechos arrojó resultados magros, debido al limitado enfoque con el que originalmente se diseñó. Fue un hecho patente que la mera presencia física de contingentes de las corporaciones de seguridad, la instalación de retenes carreteros y la realización de patrullajes no hayan bastado para acotar a una delincuencia organizada cualitativamente diferente.

¿Por qué reeditar entonces básicamente el mismo concepto, ahora a partir de las denominadas Operaciones Conjuntas? Probablemente con un poco más de coordinación, con mayor número de efectivos movilizados y una reforzada participación de las fuerzas armadas, pero la concepción de la medida es esencialmente la misma que la del “México Seguro”.

Es obvio que un gobierno entrante, ávido de incrementar sus umbrales de legitimidad debido a las arduas condiciones electorales en que arribó al poder, habría previsiblemente de adoptar medidas que le permitieran obtener mayor respaldo social en lo inmediato. Al ser la inseguridad, según diversas encuestas públicas de opinión la principal preocupación de la población mexicana, el nuevo gobierno federal emprendió prontamente una acción que, según precisaron diversas de sus fuentes, pretendía recuperar el control del territorio y lanzar un mensaje de severidad y fuerza unificada por parte de la nueva administración. Sin embargo, reitero: el mero despliegue masivo de elementos de seguridad no es sinónimo de control territorial si, como se ha visto, la violencia continúa en cuanto el contingente se retira, o aún de manera simultánea a su propia presencia.

Hoy, la realización de operaciones de despliegue sin trabajo de inteligencia sólido está resultando en un creciente costo de vidas entre las corporaciones de seguridad –incluso de las propias fuerzas armadas. Esto está conduciendo a medidas gubernamentales poco meditadas que en un futuro pueden traer efectos aún más negativos.

Si el proyecto de generar una policía civil profesional y eficiente, que constituyó la Policía Federal Preventiva, no logró consolidarse, a pesar de haber sido producto de una ley consensada en el Congreso de la Unión, la creación por decreto de un cuerpo policiaco integrado por militares, adscrito directamente a la Presidencia y sin funciones claras -¿investigará subordinado al Ministerio Público, realizará tareas de inteligencia o de contención de masas, o qué funciones habrá de desempeñar?- remite más a la manera de fundar organismos de seguridad propia del antiguo sistema. Así se creó la DFS, por decreto y con atribuciones vagas. Hemos visto ya cómo terminó.

Aunque las fuerzas armadas constituyen las instituciones de seguridad más sólidas y profesionales del país, es evidente que no poseen una garantía de blindaje contra las tentaciones que rodean al narcotráfico. La existencia misma de Los Zetas es evidencia de ello. Mantener a las fuerzas armadas en contacto permanente con un problema que no se puede solucionar sino sólo contener, puede dar lugar a una erosión del último bastión de institucionalidad del Estado mexicano.

Huelga decir que no es el mejor momento político para la creación de una corporación así adscrita y con responsabilidades poco claras. Si la ley impedía a la PFP inmiscuirse en cuestiones de índole político-electoral, ¿qué mecanismo formal garantizará lo mismo para la nueva agrupación? Aunque en principio debería tratarse de un debate superado, la confrontación política del 2006 muestra que interrogantes y suspicacias similares no han de ser ajenas a las diversas fuerzas políticas.

De cualquier manera, en estos momentos el debate de fondo no lo constituye el dilema de si los militares deben participar o no en el combate al narcotráfico. Es claro que no es su tarea sustantiva, que su involucramiento en tal lucha no es la solución óptima y que su contacto con este tipo de criminales pone en riesgo la fortaleza de una institución fundamental para la vigencia del Estado. Es evidente que se requiere urgentemente construir instituciones civiles de seguridad sólidas y confiables. De cualquier manera, es también patente que en lo inmediato, dada la capacidad de fuego y entrenamiento de varios de los individuos que forman parte de la estructura de choque de las organizaciones delictivas, ninguna fuerza civil cuenta con la suficiente capacidad de contención.

El fondo del problema es que el actual esquema de empleo de las fuerzas armadas en esta materia, según se puede apreciar en las noticias de todos los días, no es productiva porque no enfoca blancos específicos, sino que se limita añadir a las labores de erradicación la realización de patrullajes e instalación de retenes, que han conducido a confrontaciones de tipo circunstancial con la delincuencia. Los resultados de esta medida se están traduciendo en bajas innecesarias en miembros de las fuerzas armadas que, de mantener el mismo derrotero, sin trabajo de inteligencia de precisión, pueden incrementarse.

Otras medidas sí han sido acertadas y es preciso no escatimarles el reconocimiento merecido. La extradición de varias figuras relevantes de las diversas organizaciones del tráfico de drogas que operan en el país, efectuada por el actual gobierno, sí puede arrojar resultados más favorables, no para influir a la baja en un mercado ilícito de carácter trasnacional como es el de la droga, de lo cual está lejos, pero sí para disminuir o desincentivar en el mediano plazo el tipo de violencia de alto impacto que se ha reproducido pertinazmente en los últimos años, asociada a la delincuencia organizada.

En el corto plazo, es posible que medidas de este tipo exacerben aún más la violencia al incrementar la resistencia de los delincuentes a la acción del Estado o su disposición para cobrar represalias contra representantes del poder público. Sin embargo, en este caso, esta estrategia se apreciaba prácticamente ineludible, en un contexto donde aún los Centros Federales de Readaptación Social se han mostrado insuficientes para  contener la operación de los principales capos.

De cualquier manera, a pesar de haber constituido un golpe importante para las organizaciones delictivas –sobre todo para la del Golfo, dado que Osiel Cárdenas sí mantenía vigente su liderazgo dentro de la misma– esta medida requiere complementarse con otras tantas a fin de lograr lo que a mi entender es el único objetivo que realmente puede alcanzar el Estado mexicano con una política punitiva, dadas las premisas globales con que actualmente opera el mercado del tráfico de drogas ilícitas: la disminución de la violencia de alto impacto que es ya una realidad cotidiana en múltiples zonas de la geografía nacional y recuperar su capacidad de control sobre la delincuencia.

Naturalmente, lo deseable sería que, en este último punto, prime la ley como mecanismo de contención y premisa fundamental de la existencia de una democracia exitosa. Una vía no institucionalizada de control, con fines ajenos a la ley obra per se en detrimento de la institucionalidad del Estado y de la fortaleza de éste. Pero de cualquier manera, sea la solución institucional o el pragmatismo lo que predomine, no se podrá alcanzar ningún propósito para encarar unificadamente a la delincuencia, mientras la clase política mantenga la confrontación que ha caracterizado su desarrollo durante los últimos años. Tanto la aplicación certera de la ley, como la generación de mecanismos informales de control, propios de la antigua escuela, no dependen sólo de la voluntad de actores individuales, sino de la existencia de condiciones políticas que permitan generar un frente razonablemente homogéneo de la autoridad frente a la delincuencia, con reglas claras del juego.

Probablemente no sea el señalamiento más edificante ni embone bien en el marco del lenguaje políticamente correcto, pero existen múltiples indicios de las interacciones entre diversos espacios del poder y el crimen organizado. Eso no está a discusión: a pesar de la pretensión de clandestinidad del vínculo, se ha podido documentar en diversos lugares y tiempos. No es exclusivo de México, ni de este momento histórico. Por lo que se refiere a nuestro país, tampoco murió con el antiguo régimen; simplemente alteró su forma de funcionamiento.

El predominio de la estructura política sobre la delincuencia, hasta antes del 2000 se derivó fundamentalmente del carácter centralizado del régimen posrevolucionario y de su capacidad de control político y social, que contaba con una línea de autoridad clara. No necesariamente formal, pero clara. Ahora, las condiciones del pluralismo vigente imponen el acuerdo político entre las fuerzas que constituyen autoridad en los diversos ámbitos de gobierno, como paso imprescindible para re articular el poder del Estado.

En la actualidad, ninguna de las tres principales fuerzas políticas que hoy gobiernan son ajenas a los diversos efectos adversos que ha generado el narcotráfico. Ninguna de ellas puede señalar objetivamente que no se ha visto afectada por problemas de corrupción. El peor escenario para el país sería que, precisamente por tratarse de un mal compartido, se continuaran aplicando meros paliativos como estrategia de contención contra los delincuentes más violentos a fin de no pagar costos políticos, en un contexto de impunidad generalizada. Ese derrotero sólo acarrearía un agravamiento de la corrupción y la violencia.

Acontecimientos como los que han ocurrido en este año en Tabasco, con el atentado contra el Secretario de Seguridad Pública local; en Veracruz, con la ejecución de los escoltas de la familia de un gobernador; y en el D.F., con la ejecución del segundo hombre en importancia del CENAPI, muestran que los hechos de violencia pueden gradualmente dirigirse hacia funcionarios de mayor jerarquía o a sus alegados.

No hay recetas fáciles para un problema que se dejó podrir al tiempo. Sin embargo, en términos generales, una estrategia orientada a disminuir la violencia asociada actualmente a la delincuencia organizada en el país requiere, más que medidas o mensajes efectistas, acciones integrales y sinérgicas, simultáneas algunas, consecutivas otras, sin las cuales es previsible su fracaso.

El despliegue territorial masivo no basta, como tampoco la generación de penas más rigurosas, los incrementos presupuestarios o de entrenamiento para las corporaciones de seguridad, si no se realizan al mismo tiempo la mejora en el funcionamiento de impartición de justicia y penitenciario, la ruptura del dominio de las ganancias obtenidas ilícitamente y la priorización en el aseguramiento de los actores delictivos más disruptivos.

Se requiere renovar la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, a fin de poder emplear cabalmente todo su potencial. Se precisa generar corporaciones policiacas civiles altamente profesionalizadas para realizar tareas de investigación e inteligencia, respetuosas de los derechos humanos.

Es preciso desembarazar a los órganos de inteligencia civil del Estado mexicano de muchas tareas que no constituyen en la actualidad un tópico de seguridad nacional, que las mantienen virtualmente inoperantes como centros de información y asesoría política hipertrofiados, y reenfocarlas a los objetivos sustantivos de proteger la integridad de los ciudadanos y la supervivencia del Estado, no del régimen.

Es fundamental acotar la ventana de oportunidad que representan para los intereses delictivos los descomunales gastos de campaña y precampaña políticas que en la actualidad permanecen en todos los niveles, federal, estatal y municipal, fácticamente fuera de control y supervisión efectivos.

Pero sobre todo, es imprescindible tener la voluntad política de llamar a las cosas por su nombre y afrontar el problema del narcotráfico a partir de sus variables sustantivas y de lo que el Estado mexicano está realmente en condiciones de hacer.

ANEXO